На фоне российско-украинской войны со стороны политических и общественных деятелей разных стран заметно чаще стала звучать критика в адрес ООН и одного из ее ключевых институтов — Совета Безопасности. Главная международная организация планеты плохо справляется с функциями, для выполнения которых создавалась? Почему она не может вмешаться в конфликт в Украине и закончить его? Объясняем.
Папа римский и все-все-все: кто критикует ООН
Опубликованный 16 октября отрывок новой книги папы римского Франциска «Прошу вас во имя Господа. Десять молитв о надежде на будущее» содержит критику современной Организации Объединенных Наций. Глава католической церкви утверждает, что ООН больше не соответствует новым реалиям. Убежденность понтифика в необходимости реформирования организации связана с российско-украинской войной, которая показала, что существующие способы разрешения конфликтов не работают.
Идея о необходимости реформирования в последние месяцы звучит не только из Ватикана. В начале сентября посол США в ООН Линда Томас-Гринфилд пообещала, что будет настаивать на реформировании Совета Безопасности организации, чтобы он «лучше отражал текущие глобальные реалии и включал географически более разнообразные точки зрения».
Во время 77-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в сентябре нынешнего года один из самых весомых голосов, призывающих к реформированию Совбеза ООН, принадлежал президенту Франции. Эмманюэль Макрон предложил расширить число постоянных членов Совбеза и одновременно ограничить право вето, которое имеют такие государства, в случае массовых преступлений.
Канцлер Германии Олаф Шольц на этой же сессии Генассамблеи высказался конкретнее: «Мы не можем оставаться в стороне, когда вооруженная до зубов ядерная держава — одна из основателей ООН и постоянный член Совета Безопасности — старается, ни больше, ни меньше, с помощью силы изменить границы».
Критикуя империалистические действия России, Шольц призвал к защите мирового порядка, ведь в случае бездействия Устав ООН превратится в простую бумажку. Германия, обладающая в 1,5 раза более крупной экономикой, чем Франция и в 2,5 раза — чем Россия, не имеет статуса постоянного члена Совбеза. Шольц призвал это исправить.
Зачем нужен Совбез ООН
Организация Объединенных Наций, которую сейчас в беспомощности и бездействии не обвиняет только ленивый, создавалась как раз с целью предотвращения войн. На это прямо указывает преамбула к главному документу ООН — ее Уставу:
МЫ, НАРОДЫ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ, ПРЕИСПОЛНЕННЫЕ РЕШИМОСТИ
избавить грядущие поколения от бедствий войны, дважды в нашей жизни принесшей человечеству невыразимое горе <…>
И В ЭТИХ ЦЕЛЯХ
проявлять терпимость и жить вместе, в мире друг с другом, как добрые соседи, и
объединить наши силы для поддержания международного мира и безопасности, и
обеспечить принятием принципов и установлением методов, чтобы вооруженные силы применялись не иначе, как в общих интересах <…>
ООН пришла на смену предыдущей глобальной международной организации, Лиге Наций, которая была расформирована в связи с неспособностью выполнять задачи по поддержанию мира.
Главным инструментом поддержания международного мира по замыслу создателей организации является Совет Безопасности ООН. Ключевую роль в нем в свою очередь играют постоянные члены, обладающие уникальным правом блокировать решения Совета, с которыми они не согласны — правом вето. Прообразом Совбеза был план мирового устройства с помощью «четырех полицейских» — четырех главных союзников по антигитлеровской коалиции (США, Великобритании, СССР и Китая). Такое обозначение для этих держав еще в 1941-м придумал и использовал американский президент Франклин Рузвельт. Эта «большая четверка» должна была нести ответственность за поддержание порядка в своих сферах влияния.
В целях обеспечения глобальной военной безопасности оружие мощнее винтовки по замыслу Рузвельта должны были иметь лишь эти четыре великие державы. Такая радикальная система обеспечения международной безопасности, основанная на «праве сильного», не нашла понимания даже среди союзников по антигитлеровской коалиции. Компромиссным решением стало учреждение Совета Безопасности ООН в составе 11 участников — пяти постоянных и шести избираемых странами-членами ООН. Пятым постоянным членом ООН «большая четверка» договорилась принять Францию. Предложение США включить в Совбез в качестве постоянного члена еще и Бразилию не было поддержано СССР и Великобританией.
Каждый член Совета Безопасности имеет один голос. Фактически из колоссального объема полномочий, которыми хотел наделить «четырех полицейских» Рузвельт, у постоянных членов Совбеза осталось только пресловутое право вето. Взгляды на него у союзников тоже были разными. Советская делегация настаивала на том, что право вето должно быть абсолютным, чтобы каждый постоянный член Совбеза мог бы заблокировать даже возможность обсуждения какого-то спорного вопроса. В то же время Великобритания рассматривала право вето гораздо в более узком смысле, предлагая вариант, при котором государство не могло накладывать право вето на вопросы, касающиеся спорных ситуаций с его участием. В результате договорились о компромиссном варианте: каждая из пяти держав может наложить вето на любое решение Совета, но не на процедурное действие. Благодаря этому в наше время мы видим, как в Совбезе ООН хотя бы обсуждаются неудобные для некоторых его постоянных членов вопросы.
В 1965 году, после деколонизации десятков африканских и азиатских государств, Совет Безопасности был расширен в первый и (пока) в последний раз. Число избираемых членов Совбеза увеличилось с шести до десяти.
Как, в идеале, Совбез должен не допускать войн?
На бумаге деятельность Совбеза ООН по поддержанию международной безопасности выглядит следующим образом. Любое государство может инициировать рассмотрение спора, стороной которого она является. Совет должен изучить возможность мирного решения спора, а на этот период миротворческие силы ООН могут разъединять воюющие стороны. Если Совбез обнаружит, что существует угроза миру, либо акт агрессии уже совершен, он может призвать членов ООН применить против агрессора санкции. Если этого недостаточно, Устав позволяет Совету Безопасности даже начать военные действия против страны-нарушителя.
В первые десятилетия своего существования ООН и ее Совет Безопасности действовали заметно решительнее, чем в наше время. Нынешние миротворческие миссии организации не идут ни в какое сравнение, например, с войной в Конго 1960−1965 годов, когда миротворческие войска ООН по решению ее генерального секретаря проводили крупные наступательные операции с поддержкой авиации против войск сепаратистов из Катанги.
И совсем бледно современные миротворцы ООН выглядят на фоне своих предшественников, принимавших непосредственное участие в Корейской войне 1950−1953 годов. В ходе этого крупномасштабного конфликта войска организации фактически решили исход войны, не позволив северокорейским и китайским войскам захватить Южную Корею.
Впрочем, уже тогда использовать ООН для противодействия агрессору удалось лишь по случайности. СССР наверняка использовал бы свое право вето на заседании Совбеза по корейскому вопросу, если бы не бойкотировал заседания из-за споров по поводу членства Китая в ООН и в Совбезе. На тот момент членом ООН, представлявшим в организации весь Китай, считалось правительство Китайской Республики, контролировавшее к тому времени лишь Тайвань и несколько групп более мелких островов, а СССР выступал за то, чтобы Китай в ООН представляла Китайская Народная Республика, контролировавшая материковую часть страны.
В 1990 году, после вторжения Ирака в Кувейт, Совету Безопасности ООН удалось достигнуть консенсуса по поводу военных действий против Ирака. Это позволило на законных основаниях создать крупнейшую со времен Второй мировой войны международную коалицию из 39 стран и разгромить агрессора.
Почему ООН не вмешается в конфликт в Украине?
Если очень упрощать — потому что Россия имеет право заблокировать такое решение и никто не может ей в этом помешать.
Рузвельт, выстраивавший архитектуру безопасного послевоенного мира, исходил из того, что «четыре полицейских», победив общего врага в ужасной войне, всегда смогут договориться между собой. Политика можно понять: на его глазах общая проблема в лице Адольфа Гитлера объединила даже таких принципиальных антагонистов, как Черчилль и Сталин. Научившись решать противоречия между собой мирным путем и разделив мир на сферы влияния, «четыре полицейские сверхдержавы» в идеальном представлении Рузвельта обеспечивали бы миру мир.
Наделение же постоянных членов Совета Безопасности ООН правом вето сделало этот институт зависимым от наличия доброй воли пяти государств с уникальным статусом. Такая система работала более-менее эффективно лишь тогда, когда у власти во всех пяти странах находились ответственные правительства, не склонные злоупотреблять инструментом вето.
Вторая проблема Совбеза связана с тем, что современный мир очень сильно отличается от того, в котором создавалась Организация Объединенных Наций. Уже к концу XX века численность населения, территория, доля в мировой экономике и военное могущество Великобритании, России и Франции значительно уступали тем, которые они имели 50 лет назад.
А в XXI веке расхождения между архаичным устройством Совета Безопасности и реальным мироустройством стали просто вопиющими. Большинства современных членов ООН на момент создания организации даже не существовало на карте мира, а среди них, например, и самая густонаселенная страна планеты — Индия. Кроме того, Германия и Япония в послевоенный период смогли построить мощные экономики, заметно превосходящие по своим размерам современную российскую, британскую и французскую.
Почему же реформа ООН, которая позволила бы ей более эффективно выполнять задачу по обеспечению глобальной безопасности, не проводится?
Дело в том, что любые изменения в Совете Безопасности требуют внесения поправок в Устав ООН. Они должны быть одобрены двумя третями Генеральной ассамблеи ООН, где каждое государство-член организации имеет один голос. Также с поправками должны согласиться все пять постоянных членов Совбеза.
И здесь, на первый взгляд, все обстоит неплохо. Все постоянные члены Совета Безопасности ООН хотя бы формально выступают за реформирование этого органа в виде расширения числа его постоянных членов. Главными кандидатами являются Бразилия, Германия, Индия и Япония. Эти страны традиционно поддерживают друг друга в вопросе получения постоянного членства в Совбезе. США, Великобритания, Франция и Россия тоже в разное время заявляли о поддержке этих государств. А вот Китай выступает категорически против кандидатуры Японии и готов поддержать Индию только в том случае, если она тоже не будет поддерживать Японию.
Но главное противодействие потенциальные постоянные члены Совбеза испытывают от «Кофейного клуба». В 1995 году он был создан
К сожалению, даже механическое увеличение числа членов Совета Безопасности — как постоянных, так и избираемых — не решит такой проблемы Совбеза, как возможное попадание права вето в руки тех, кто готов им злоупотреблять. В 2022 году мир вновь столкнулся с ситуацией, в которой агрессор из числа постоянных членов Совета Безопасности — Россия — имеет возможность блокировать любые меры по поддержанию мира в отношении себя. При этом, к сожалению, не приходится надеяться на то, что постоянные члены Совбеза в полном составе откажутся от права вето в его нынешнем виде. А без их единодушного согласия соответствующее изменение Устава ООН не может быть принято технически.
Решение этой проблемы ищется давно. Еще в 1950 году Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию 377 А «Единство в пользу мира». Документ определяет, что в случаях, когда Совбез ООН из-за отсутствия единогласия среди его постоянных членов не может действовать для поддержания международного мира, Генассамблея экстренно рассматривает этот вопрос и может давать рекомендации членам ООН по мерам вплоть до применения вооруженных сил, когда это необходимо. Такие экстренные заседания (чрезвычайные специальные сессии) созывались 11 раз. В последний раз резолюция 377 А была применена 27 февраля нынешнего года, после начала российского вторжения в Украину.
Впрочем, использование этой лазейки для обхода российского вето в Совбезе вряд ли можно назвать особенно эффективным. Генассамблея потребовала вывода российских войск с территории Украины, осудила нападения на гражданское население и гражданские объекты, приостановила членство Российской Федерации в Совете ООН по правам человека, а 12 октября осудила проведение Россией фиктивных референдумов и аннексию украинских территорий. Облегчило ли это положение Украины, подвергшейся агрессии со стороны постоянного члена Совета Безопасности ООН? Едва ли.
Как бы то ни было, в нынешнем виде ООН, созданная для предотвращения войн и обеспечения международной безопасности, не справляется со своей главной задачей. Возможно, ее удастся реформировать и сделать более эффективной. В ином случае ее может ожидать судьба предшественницы, Лиги Наций, упраздненной по итогам очередной мировой войны.