Александр Лукашенко и Владимир Путин все же подписали 28 союзных программ, согласованных еще в сентябре. Сами стороны и государственные СМИ (особенно белорусские) подают событие как серьезный прорыв в двухсторонних отношениях, носящий «эпохальный характер», однако многие эксперты настроены по этому поводу скептически. Чтобы понять, действительно ли власти двух стран заметно продвинулись вперед в вопросах интеграции, мы решили сравнить новые документы с договором о создании Союзного государства, который Александр Лукашенко и Борис Ельцин подписали в 1999 году. Мы сравнивали союзный договор с информацией о программах, обнародованными российской стороной, и заявлениями в СМИ Лукашенко и Путина.
Общие символы и Конституция
Начнем с некоторых внешних атрибутов государственности, которые устанавливались договором 1999-го года. Документ подразумевал, что оба государства сохранят суверенитет, независимость, территориальную целостность, государственное устройство, собственные Конституции, государственный флаг, герб и другие атрибуты. Однако в статье 10 также было сказано следующее: «Союзное государство имеет свой герб, флаг, гимн и другие атрибуты государственности». Принять их должен был союзный парламент, однако так как такой орган полноценно не сформировался (об этом ниже), вопрос с символикой по итогу замялся и отпал сам собой.
В статье 2 договора также было сказано следующее: «По мере становления Союзного государства будет рассмотрен вопрос о принятии его Конституции». Однако, видимо, нужная стадия становления за 22 года так и не наступила — союзной Конституции не существует.
Что с этим сейчас?
Судя по всему, в союзных программах, подписанных Путиным и Лукашенко, по поводу госсимволики, а уже тем более общей Конституции, ничего нет. «Российская газета» (печатный орган правительства) в начале года на фоне возобновления переговоров по союзным программам поднимала этот вопрос (в качестве символики собеседники издания предлагали зубра, василек с ромашкой, танк Т-34, березку, каравай на рушнике и другие необычные варианты), однако, судя по всему, дальше таких неформальных обсуждений дело не двинулось.
Общая валюта
Одним из ключевых вопросов после подписания договора 1999-го года стала проблема общей валюты. В статье 22 документа говорилось: «В Союзном государстве поэтапно вводится единая денежная единица (валюта) с одновременным созданием единого эмиссионного центра». И дополнялось: «Введение единой денежной единицы и формирование единого эмиссионного центра осуществляются на основе соглашения между государствами-участниками».
В принятой тогда же программе действий по реализации договора оговаривалось, что работа по введению общих денег должна быть полностью завершена к 2005-му году. Почти через год Лукашенко уже с новым президентом России Путиным подписал соглашение «О введении единой денежной единицы и формировании единого эмиссионного центра Союзного государства». По нему предполагалось, что с 1 января 2005 года в качестве общей валюты будет использоваться российский рубль, а с 1 января 2008 года будет введена единая денежная единица Союзного государства. После подписания для поддержания курса белорусского рубля Центробанк России выделил Беларуси кредит в сумме около 4,5 млрд российских рублей (по тогдашнему курсу — около 150 миллионов долларов).
Однако потом начались споры. Сначала стороны не могли разобраться с полномочиями эмиссионного центра, затем Лукашенко настаивал на привязке введения общей валюты к согласованию других интеграционных документов. Уже в середине 2004-го года страны заявили, что общей валюты с 1 января 2005 года не будет, и перенесли принятие на год вперед. Затем Беларусь начала требовать от России компенсаций за переход, после — возможности самостоятельно эмитировать общую валюту, а когда это этой идеи отказались — равного с Россией права на печать денег. В итоге вопрос замялся совсем, а в 2017-м году на вопрос о полноценном формировании Союзного государства, в том числе с общей валютой, Лукашенко заявил: ««Мы сегодня к этому не готовы. И не столько белорусы, сколько россияне, российское руководство».
Что с этим сейчас?
После подписания союзных программ в сентябре Путин заявил, что говорить о единой валюте двух стран пока рано.
«Первые шаги сделаны в этом, я уже говорил, что Центральный банк России и Нацбанк Беларуси должны гармонизировать денежно-кредитную политику, добиться интеграции платежных систем, информационной безопасности в финансовой сфере. Это все подходы к более сложному и тяжелому снаряду», — заявил тогда российский президент.
«Когда мы изучали эту проблему, тогда Центральный банк России и наш Национальный банк попросили к этому вопросу пока не подходить. Они заявили, что наши страны не готовы к этому», — сказал тогда же Александр Лукашенко.
Пока что стороны лишь «определили общие ориентиры формирования в перспективе единой денежно-кредитной политики, осуществления валютного регулирования, интеграции национальных платежных систем и создания общего платежного пространства в рамках Союзного государства». Так, например, достигнута договоренность до декабря 2022 года заключить соглашение между центробанками о принципах и механизмах гармонизации денежно-кредитной политики. Стороны договорились гармонизировать правила открытия банковских счетов резидентами в банках-нерезидентах, проведения валютных операций, а также требований к репатриации валютной выручки. Еще один момент — решено взаимно допустить банковские и страховые организации на финансовые рынки Союзного государства.
Общая внутренняя политика
В статье 14 договора 22-летней давности говорилось: «Граждане государств-участников являются одновременно гражданами Союзного государства». Предполагалось ввести даже «союзный паспорт»: «До введения единого образца документов, удостоверяющих личность гражданина Союзного государства, на его территории одинаково признаются документы, выданные государственными органами и органами местного самоуправления государств-участников». Документ также подразумевал, что граждане Союзного государства будут пользоваться равными правами и нести равные обязанности на территории другого государства-участника.
Частично некоторые подвижки по этим вопросам случились. Так, граждане двух стран до пандемии могли свободно перемещаться по их территории без пограничного и таможенного контроля, а также находиться в другой стране без регистрации до 90 дней. Были установлены равные права на поступление в вузы двух стран и взаимное признание дипломов, граждане имеют право на бесплатную медпомощь при наличии ВНЖ, а для работы на территории другого государства-участника не нужно получать разрешение. Действуют общие соглашения о пенсионном обеспечении.
Однако этими мерами внутренняя политика СГ по сути ограничилась. Общих документов гражданам двух стран не выдают, а неравенство в правах для «неграждан» во многих сферах остается — например, в вопросе приобретения земли или получения статуса адвоката. Сталкивались с похожими проблемами и спортсмены игровых видов, которые долгое время считались (а зачастую и продолжают считаться) в российских лигах легионерами.
В целях защиты основных прав и свобод граждан СГ планировалось даже создать союзную Комиссию по правам человека (это оговаривалось в статье 16), однако такой орган так и не учредили.
Что с этим сейчас?
Вопрос внутренней политики частично затрагивался в новых документах. Судя по словам подписавших его политиков, планируется «выработать единые подходы к законодательству в области трудовых отношений, охраны труда, занятости населения, социального страхования и пенсионного обеспечения, поддержки семей с детьми». Известно также, что страны договорились заключить до 31 декабря 2022 года межправительственное соглашение о Единых правилах в области защиты прав потребителей в Союзном государстве. Однако все это очень далеко от масштаба, заложенного договором 1999-го года, кроме того — конкретные сроки реализации не названы. С учетом того, с какими проблемами сталкиваются страны даже в вопросе отмены роуминга (кстати, реализация этого уже давно принятого решения тоже попала в союзные программы), все эти планы пока можно назвать очень эфемерными.
Что касается вопроса о создании общей Комиссии по правам человека, то последний раз эта тема в публичном пространстве поднималась в 2018 году — тогдашним российским послом в Беларуси Александром Суриковым. Однако в новых соглашениях об этом органе ничего не сказано.
Общее экономическое пространство
Блок, описывающий механизмы создания общей экономики — один из самых массовых в договоре 1999-го года. В целом его суть описывала статья 20: «Государства-участники создают единое экономическое пространство. В Союзном государстве действует унифицированное, а затем и единое законодательство, регулирующее хозяйственную деятельность, в том числе гражданское и налоговое законодательство».
Для этого планировалось поэтапно сближать основные социальные и макроэкономические показатели развития стран, проводить единую структурную политику, единую политику в области ценообразования, включая вопросы регулирования цен и тарифов. В СГ хотели создать общий рынок ценных бумаг, предусматривающий их свободное обращение, и соответствующие учреждения по эмиссии и регулированию фондового рынка.
Страны должны были сделать одинаковыми требования к организации надзора за банками и другими кредитными учреждениями, применять единые ставки рефинансирования и общие нормы резервных требований к банкам. Предусматривалось введение единого законодательства в части обслуживания и погашения внешнего и внутреннего долга, порядка осуществления внешних заимствований и иностранных инвестиций. Россия и Беларусь планировали совместно заключать с третьими странами кредитные договоры и согласованно принимать на себя обязательства.
Также планировалось сформировать единые принципы взимания налогов. Документ предусматривал создание единого таможенного пространства (лишь этот пункт из перечисленных частично реализован в рамках Таможенного союза), объединенных энергетической и транспортной систем, системы связи и телекоммуникаций.
Все это планировали реализовать за счет общего бюджета Союзного государства, в который обязывались «скидываться» государства-участники. Бюджет СГ действительно формируется (по схеме Россия 65% — Беларусь 35%, размер оценивается примерно в 70 миллионов долларов), однако его объемов, судя по всему, хватает лишь на обеспечение работы самих союзных органов и реализацию ряда программ (например, научных) и мероприятий.
Что с этим сейчас?
Судя по высказываниям Лукашенко и Путина, именно по этому блоку новые союзные программы продвинулись дальше всего. Хотя даже здесь они очень далеки от того, что было запланировано в 1999-м.
Как заявил президент России, страны подпишут договор об общих принципах взимания косвенных налогов и внедрении системы администрирования косвенных налогов в рамках Союзного государства. Это позволит перейти к единой промышленной политике и к доступу к госзакупкам и госзаказам. Еще один аспект — унификация бухучета в двух странах.
Также до 1 декабря 2023 года (редкий случай, когда указан конкретный срок) страны подпишут документ по созданию объединенного рынка газа в рамках Союзного государства. Кроме того, цена на российский газ для Беларуси на 2022 год сохранится на уровне 2021 года (128,5 доллара за тыс. кубометров). Программами предусмотрено заключение договора об объединении рынков нефти и нефтепродуктов и договора о едином рынке электроэнергии.
Стороны договорились о синхронизации стратегического управления в части макроэкономической политики и формирования официальной статистической информации, а также об интеграции информационных систем по маркировке товаров.
В блок экономических вопросов также можно отнести и согласованное выделение Беларуси кредита на 630 миллионов долларов до конца этого года. Вот, собственно, и все, что пока известно по экономической части программ.
Наднациональные органы
Договор, подписанный Лукашенко и Ельциным, предусматривал создание целого ряда общих органов. Некоторые из них действительно были сформированы, некоторые — не полностью или не сформированы вовсе.
В статье 4 сказано: «Для реализации целей Союзного государства создаются Высший Государственный Совет, Парламент, Совет Министров, Суд, Счетная палата Союзного государства».
Высший госсовет — реально действующий орган (именно на заседании ВГС были 4 ноября подписаны союзные программы), однако сформировать его не составляет никакого труда, так как в состав, в соответствии с документом, входят главы государств, главы правительств и руководители палат парламентов государств-участников. То есть, избирать никого не нужно: все участники ВГС — и так действующие представители властей Беларуси и России. Сейчас это Лукашенко и Путин, Головченко и Мишустин (на правах премьеров), Кочанова, Андрейченко, Матвиенко и Володин (как главы палат парламентов). Забегая вперед, скажем, что это фактически единственный полноценно действующий орган из числа перечисленных в договоре.
В статье 38 указано также о создании парламента СГ. Его ролью по договору должно было стать принятие общих законов и других решений (например, приятие символики). Парламент СГ подразумевался двухпалатным и должен был состоять из Палаты Союза и Палаты Представителей (обе с четырехлетним мандатом). В высшую палату — Палату Союза — обе страны должны были делегировать на 36 человек из обеих палат своих парламентов. Нижняя палата должна была включать 75 депутатов от России и 28 депутатов от Беларуси, — причем и тех, и других должны были избирать на общих выборах. Еще один интересный момент связан с тем, что для принятия решения Палатой Представителей нужно было иметь более трех четвертей голосов депутатов — это позволяло бы белорусским депутатам блокировать любое решение органа.
В договоре указывалось, что выборы в «союзную» Палату Представителей должны пройти в течение шести месяцев после принятия документа, однако общей белорусско-российской электоральной компании не суждено было сбыться — соответствующие законы национальные парламенты так и не приняли. Роль союзного парламента до сих пор исполняет временный орган — Парламентское Собрание (по принципу формирования он аналогичен «Палате Союза»). Удивительно, но ПС даже проводит заседания, однако функции, которые возлагались на него договором 1999-го, фактически не выполняет.
Также создан был и Совет министров — по сути, исполнительный орган СГ. Проблем с этим не было, так как в его состав входят главы правительств, министры иностранных дел, экономики и финансов, а также руководители других органов. Однако деятельность и этого органа осталась формальной — в первую очередь, по причине недостатка полномочий. Министры гораздо больше могут решать на национальном уровне, так как полноценной наднациональной системы управления в СГ создано не было.
В статье 50 описывался будущий Суд Союзного государства, которые должен был обеспечить толкование принятых парламентом законов. В состав органа планировалось включить 9 судей (5 от одного государства и 4 от другого), назначаемых парламентом по представлению ВГС. Срок мандата — 6 лет. Для осуществления контроля за финансами Союзного государства планировали создать Счетную палату (статья 55). В ее составе — 11 членов, назначаемых сроком на 6 лет из числа граждан государств-участников, имеющих опыт работы в этой сфере. Однако ни суд, ни счетная палата в итоге созданы не были. Причины очевидны: без полноценного парламента и общих законов судебный орган не имеет смысла, а без общих финансов не нужна и счетная палата.
Что с этим сейчас?
Если коротко — ничего. После согласования и подписания документов ни одна из сторон не упоминала, что по ним будут создаваться какие-либо общие органы. Не говорилось и расширении полномочий уже существующих органов.
Сообщалось, что во время переговоров конца 2019-го — начала 2020-го года российская сторона настаивала на создании таких ведомств, однако позиция Беларуси была принципиальной — вероятно, ее удалось отстоять.
Общая армия
Несколько пунктов в договоре было посвящено военным вопросам. В частности, подразумевалось создание общей пограничной службы. В статье 7 говорилось, что для этого союзным парламентом должен быть принят отдельный закон. На деле же, как уже говорилось выше, парламент не появился, закон не приняли — и вопрос с совместной охраной границы отпал.
Также в статье 17 говорилось о «функционировании региональной группировки войск». И вот уже этот орган действительно был создан — правда, еще до подписания самого договора. Беларусь и Россия сформировали общую группировку ранее на основе предыдущих двухсторонних договоров и договора о создании ОДКБ. Военные двух стран часто проводят совместные учения. Однако до полноценного размещения российских частей в Беларуси дело пока не дошло.
Что с этим сейчас?
По итогам согласования и подписания о каких-то изменениях в военных вопросах не сообщалось. Однако, как мы уже сказали выше, здесь сотрудничество и так находится на достаточно тесном уровне. На заседании ВГС Лукашенко лишь озвучил идею об усилении этой группировки, но есть ли что-либо об этом в союзных программах, мы не знаем.
Кроме того, некоторые связывают с подписанием союзных программ принятое еще в марте решение о создании трех совместных учебных центров для военных, один из которых уже появился в Гродненской области, а также подписание оборонными ведомствами двух стран программы стратегического партнерства на пять лет. И все-таки, здесь, вероятно, здесь сошелся ряд факторов: как опасения белорусских властей за свою военную безопасность, так и рядовое продолжение и без того тесного сотрудничества с российскими силовиками.
Общая внешняя политика
Договор Лукашенко и Ельцина подразумевал, что оба государства сохранят свои членства в международных организациях, однако в будущем может быть рассмотрен вопрос единого членства. Выполненной осталась лишь первая часть. Несмотря на сохранение формального суверенитета, в международных организациях Беларусь практически всегда занимает лояльную России позицию. Тем не менее, по многим ключевым вопросам у белорусской стороны долгое время оставалось собственное мнение. К примеру, по проблеме признания статуса Абхазии и Южной Осетии, а также принадлежности Крыма.
Также декларировалось, что государства-участники будут проводить единую торговую политику в отношении третьих стран, международных экономических организаций и экономических объединений, применять единые ставки ввозных и вывозных таможенных пошлин, единые таможенные режимы и единый порядок таможенного оформления и контроля. Это, как уже говорилось, частично реализовано в рамках Таможенного союза.
Что с этим сейчас?
О каких-то внешнеполитических мерах и даже о синхронизации действий на международной арене стороны после согласования и подписания союзных программ не заявляли. Единственным внешнеполитическим жестом можно считать поздравление Лукашенко в адрес крымчан с Днем народного единства в России, а также последовавшее заявление депутата Савиных о «признании де-факто и де-юре». Правда, последовавший комментарий Кремля заставляет усомниться, что такие действия растрогали российское руководство.